La lettre d'Option Droit & Affaires

Concurrence

Rapprochement Tata Steel/ThyssenKrupp : faut-il réformer la politique de concurrence ?

Lettre Option Droit & Affaires - 13 mars 2019 - Hugues Villey & Lucile Delahaye

Alors que début février, la direction générale de la Concurrence s’est prononcée contre la fusion entre Alstom et Siemens, la Commission européenne pourrait de nouveau mettre son veto au projet de fusion des activités sidérurgiques du groupe allemand ThyssenKrupp et de son homologue indien Tata. Ces deux opérations mettent en lumière les règles européennes en matière de contrôle des concentrations, que les gouvernements français et allemands ont appelé à modifier.

Par Hugues Villey, associé, et Lucile Delahaye, avocate, BCTG Avocats

Le contexte de l’opération et les entreprises concernées
La Commission européenne devra se prononcer, au plus tard fin avril 2019, sur une opération de concentration de grande envergure impliquant les sociétés Tata Steel et ThyssenKrupp (deuxième et troisième acteurs sur le marché européen). Cette opération est susceptible d’affecter sensiblement le paysage industriel européen dans le secteur sidérurgique (représentant 30 millions d’emplois).
Tata Steel et ThyssenKrupp sont des producteurs intégrés d’acier plat au carbone et d’acier magnétique, dotés de sites de production importants dans l’Espace économique européen, en particulier en Allemagne, aux Pays‑Bas et au Royaume‑Uni.
Ce projet intervient dans un secteur déjà très concentré. En effet, le 7 mai 2018, la Commission européenne a autorisé ArcelorMittal, premier acteur européen sur le marché de l’acier en carbone, à acquérir les principaux actifs du groupe ILVA, quatrième acteur sur ce marché.
Dans ce contexte, ce projet de concentration est de nature à soulever des problèmes de concurrence et pourrait potentiellement donner lieu à un nouveau veto de la Commission européenne, quelques semaines après le rejet très commenté de la fusion Alstom/Siemens dans le secteur ferroviaire.

Le projet de création d’une entreprise commune et les objectifs économiques poursuivis
Le 25 septembre 2018, Tata Steel et ThyssenKrupp ont notifié à la Commission européenne l’opération envisagée visant à combiner leurs activités européennes en matière d’aciers haut de gamme (notamment celui de l’acier en carbone) au sein d’une entreprise commune.
A l’issue de l’opération, Tata Steel et ThyssenKrupp détiendraient chacune 50 % de la nouvelle entité dénommée Tata Steel ThyssenKrupp. La nouvelle entité serait autonome pour exercer ses activités sur les marchés concernés. Elle disposerait de 34 sites en Europe et emploierait près de 48 000 salariés. Ce nouveau géant européen, et mondial, devrait générer un chiffre d’affaires d’environ 15 milliards d’euros pour une production annuelle de 21 millions de tonnes d’aciers.
Selon les parties, la création de cette entreprise a pour objectif de :
- renforcer la position des industriels européens face aux nouvelles évolutions de la demande en matière d’aciers dans un contexte mondial incertain (protectionnisme américain, Brexit…) ;
- leur permettre d’être mieux à même de répondre à la forte demande, européenne et mondiale, en acier haut de gamme et produits technologiquement avancés ;
- créer des synergies annuelles estimées entre 400 et 600 millions d’euros, ce qui faciliterait ainsi l’innovation tant sur les produits que sur les process et les services.

L’analyse de l’opération au regard des règles applicables en matière de concentration
Pour mémoire, le contrôle des opérations de concentration opéré par la Commission européenne a pour objectif d’empêcher la réalisation des opérations qui priveraient les consommateurs/clients des avantages normalement générés par la concurrence (en termes de prix, qualité, diversité, innovation, etc.) en augmentant significativement le pouvoir de marché de certaines entreprises.
Pour ce faire, la Commission européenne évalue notamment la probabilité qu’une concentration produise des effets anticoncurrentiels sur les marchés en cause.
Dans le cadre de l’examen du projet de création de l’entreprise commune Tata Steel ThyssenKrupp, la Commission européenne a identifié, à titre préliminaire, lors de l’enquête initiale (phase I), des préoccupations de concurrence au sein du marché unique et de l’Espace économique européen.
Au regard de la forte position des parties sur le marché, la Commission européenne estime que les clients actuels de ces deux groupes (notamment des PME) risquent d’être confrontés :
- à une réduction du nombre de sources d’approvisionnement, et
- à une hausse des prix.
Compte tenu de ces préoccupations de concurrence importantes et de l’absence d’engagement proposés par les parties lors de l’enquête initiale (phase I), la Commission européenne a ouvert, le 30 octobre 2018, une phase d’enquête approfondie (phase II). Cette enquête approfondie vise à déterminer si les craintes initiales de la Commission européenne concernant l’opération sont avérées.
Bien que l’ouverture d’une enquête approfondie ne préjuge pas de l’issue de la procédure, les parties seront très probablement amenées à prendre des engagements contraignants afin de ne pas subir le même sort que la fusion Alstom/Siemens.
Pour être acceptés, ces engagements (typiquement des cessions d’activités ou d’actifs) devront être viables et répondre de façon durable à l’ensemble des préoccupations de concurrence identifiées par la Commission européenne.
A défaut d’engagements suffisants et adéquats, la Commission européenne risque de mettre son veto.
A titre d’illustration, lors de l’acquisition d’ILVA en 2018, pour obtenir le feu vert de la Commission européenne, ArcelorMittal avait dû céder un vaste portefeuille d’actifs, incluant plusieurs sites de production européens, ainsi que des actifs de distribution en France et en Italie.
A l’inverse, la fusion Alstom/Siemens a récemment été interdite par la Commission européenne en raison notamment de propositions d’engagements jugées insuffisantes pour créer un nouvel acteur susceptible de concurrencer de manière effective la nouvelle entité combinant Alstom et Siemens sur les marchés en cause.
La Commission européenne doit rendre sa décision sur le projet de création d’entreprise commune notifié par Tata Steel et ThyssenKrupp au plus tard fin avril 2019.

Perspectives
A la suite de l’interdiction, par la Commission européenne, du projet d’acquisition d’Alstom par Siemens, la France et l’Allemagne ont appelé à une réforme du contrôle des concentrations au niveau européen, jugeant la réglementation en vigueur issue du Règlement 139/2004 obsolète.
Une telle réforme, si elle aboutissait, devrait permettre à la Commission européenne de prendre en compte de nouvelles considérations dans l’analyse des projets de concentration qui lui sont notifiés. En effet, la France et l’Allemagne considèrent que l’analyse actuelle de la Commission européenne se focalise trop sur les effets potentiels des concentrations sur le marché européen et doit davantage prendre en compte la pression concurrentielle exercée par les acteurs mondiaux, notamment chinois.
A notre sens, il n’est cependant pas certain qu’une telle réforme «à chaud» soit souhaitable.
Tout d’abord, rappelons que la Commission européenne est tenue de prendre en compte les effets de l’opération sur le marché mondial lorsque les marchés sont de dimension mondiale. C’est d’ailleurs ce qui a

été fait lors de l’examen du projet de fusion Alstom/Siemens, en dépit de ce qui a été dit : «[l]’entité issue de la concentration détiendrait des parts de marché très importantes tant au sein de l’EEE que sur un marché plus vaste comprenant aussi le reste du monde à l’exception de la Corée du Sud, du Japon et de la Chine (où le secteur n’est pas ouvert à la concurrence» a indiqué la Comission européenne.
Ensuite, les décisions de la Commission européenne interdisant les opérations de concentration sont relativement rares : depuis 2004 et l’entrée en vigueur des règles applicables en matière de contrôle des concentrations, la Commission européenne a interdit, sur le fondement de l’article 8.3 du règlement 139/2004, 11 projets de concentration sur près de 5 000 opérations notifiées.
Enfin, la lutte contre les monopoles vise en effet à permettre de promouvoir la diversité, l’innovation, la qualité, l’efficacité par la préservation des sources d’approvisionnement diversifiées et une concurrence par les prix ou la qualité entre les acteurs.
Or la Commission dispose d’autres moyens de protéger le marché européen de la concurrence (déloyale) des entreprises tierces, par exemple, en imposant des mesures anti-dumping ou des restrictions d’accès à des marchés publics.
La création de champions européens, si elle est souhaitable, ne doit pas se faire au détriment de la concurrence et donc in fine du consommateur.