Communauté financière

Interview - Katheline Schubert, professeur à l’Ecole d’économie de Paris (PSE) et à l’Université Paris I

«La transition écologique va constituer un choc comparable à celui de la mondialisation»

Option Finance - 17 juin 2019 - Valérie Nau

ESG

La montée en puissance des enjeux climatiques dans l’univers financier reflète une prise de conscience non seulement de leur importance, mais aussi des risques qu’ils font peser sur la croissance. Pour accompagner cette transition, les pouvoirs publics vont devoir trouver les moyens d’inciter les agents économiques à modifier leur comportement, comme le souligne l’économiste Katheline Schubert, spécialiste des questions de développement durable.

Katheline Schubert, professeur à l’Ecole d’économie de Paris (PSE) et à l’université Paris I

Depuis la Cop 21 en 2015, un certain nombre de pays, dont la France, se sont engagés dans une stratégie de lutte contre le dérèglement climatique qui passe par une baisse des émissions de gaz à effet de serre. La transition énergétique peut-elle déboucher sur une croissance durable ?
Les énergies fossiles ont été une composante majeure de la révolution industrielle, et par là même de la croissance exceptionnelle que le monde a connue depuis. Elles ont beaucoup façonné nos sociétés et nos modes de vie. Le problème, c’est que leur combustion est polluante, car elles émettent du dioxyde de carbone. Or il ne va pas être facile de se passer de ces énergies fossiles qui ont été centrales dans le développement économique. C’est pour cette raison que tous les discours rassurants sur le fait que la transition énergétique se ferait sans douleur m’ont toujours paru trompeurs.
Certes, la croissance peut repartir de façon durable si de nouveaux moteurs d’activité apparaissent. Mais, à court ou moyen terme, la transition va entraîner des coûts. Il faut être bien conscient qu’il y aura des perdants de la transition, aussi bien chez les ménages, que parmi les secteurs productifs et les pays, à commencer par les pays producteurs de pétrole. Il faudra donc faire très attention à ceux, dans notre société, qui seront les plus affectés, en réfléchissant à l’avance à la façon dont on va les accompagner et en trouvant des moyens de compenser. A défaut, la transition sera injuste et les résistances seront trop fortes.

Peut-on limiter les coûts de cette transition ?
Les entreprises grosses consommatrices d’énergie, en particulier, vont être confrontées à d’importants coûts supplémentaires. On voit néanmoins que beaucoup ont commencé à anticiper ces changements : même les producteurs historiques d’énergies fossiles comme Total ont commencé à se diversifier dans les énergies renouvelables.
Plus globalement, cette transition pourra être gérée à un coût raisonnable si des actions sont entreprises dans trois directions. La politique économique doit être suffisamment efficace pour inciter les ménages et les entreprises à changer leurs comportements ; les citoyens doivent comprendre l’importance de l’enjeu et accepter de modifier leurs habitudes ; enfin il faut investir dans les nouvelles technologies pour trouver des remplaçants aux énergies fossiles fiables, disponibles en quantité suffisante et pour un coût modéré.

Quel doit être l’objectif de la politique économique ?
Il faut que les agents économiques perçoivent que le carbone (ou le gaz à effet de serre) a un prix. Tant qu’émettre du carbone ne coûte rien, pourquoi ne pas continuer ? Donner un prix au carbone permet de rétablir un système de prix relatifs des biens correct. Les bateaux de commerce, par exemple, ne paient rien au titre de leur consommation d’énergie. Cela incite à multiplier les échanges de marchandises dans le monde entier, sans que cela ait forcément beaucoup de sens. L’absence de tarification du carbone amène à la surconsommation des biens dont le contenu en carbone est important.

Quels sont les moyens d’action des pouvoirs publics pour établir ce prix du carbone ?
Les pouvoirs publics disposent de deux grands moyens : la réglementation et la taxation. La réglementation donne un prix au carbone de façon implicite. Par exemple, dans l’automobile, quand la réglementation modifie les normes d’émission des moteurs, les constructeurs augmentent en conséquence le prix de la voiture pour répercuter le surcoût sur les acheteurs. Ce prix implicitement défini ne suscite en général pas de problème auprès du public, car il est caché. Or il peut parfois être très élevé ! Autre exemple : les normes en matière de rénovation thermique des logements. Rien ne dit qu’elles n’aboutissent pas à un prix de la tonne de carbone évitée beaucoup trop élevé. La politique économique doit donc veiller à ne pas multiplier des normes ou des réglementations potentiellement coûteuses en termes de pouvoir d’achat, au regard des économies d’émissions qu’elles suscitent. Dans bien des cas, il vaudrait mieux mettre en place une taxe, parce que dans ce cas, le prix du carbone est clairement affiché et la politique transparente. Mais cette solution est en général beaucoup moins bien acceptée par le public que la réglementation.

Dans un pays comme la France où les prélèvements obligatoires sont très élevés, les réticences des Français à l’égard des taxes ne sont-elles pas compréhensibles ?
La taxation est le moyen le plus simple de définir un prix carbone car elle est universelle… sauf si on l’accompagne d’exemptions, ce que font souvent les pouvoirs publics. Son rejet s’explique par plusieurs raisons. D’abord, dans les pays développés, les citoyens trouvent qu’ils paient déjà trop d’impôts. En outre, les pays qui ont réussi à mettre en place une taxe carbone sont ceux dans lesquels la confiance dans le gouvernement est forte. C’est le cas dans les pays nordiques par exemple, alors que les Français sont, à l’inverse, très méfiants à l’égard de la puissance publique. Enfin, le troisième facteur de refus tient au caractère régressif de la taxe carbone, qui pèse davantage sur les ménages pauvres que sur les riches. Ces derniers paient certes un montant plus élevé de taxe, car ils consomment davantage d’énergie, mais ce montant constitue une part plus faible de leurs dépenses. Cette caractéristique va à l’encontre des fondements de notre système fiscal, qui reposent sur la progressivité de l’impôt. Cela  rend par conséquent la taxe injuste et difficilement acceptable en l’état.
 
Le fait que la taxe carbone soit intégrée en France dans une taxe plus large (la TICPE) et ne serve que très minoritairement au financement de la transition énergétique, constitue-t-il également un handicap ?
L’affectation de la taxe carbone en tant que telle n’est pas vraiment un problème car son but n’est pas d’être fléché sur la transition écologique. Elle n’a pas pour vocation première de financer les investissements verts. D’ailleurs, l’argent récolté serait loin de suffire à financer la transition vers une économie zéro carbone en 2050, comme la  France s’y est engagée ! Son objectif  est d’orienter les comportements en fournissant un prix du carbone que les consommateurs intègrent dans leur choix, pour les inciter à diminuer leurs émissions. Normalement, ce type de taxe fonctionne très bien, c’est un outil très puissant. Quand il a été décidé d’aligner la fiscalité du diesel sur celle de l’essence, le parc automobile français s’est «dédieselisé» à une vitesse incroyable, pour seulement quelques points de taxe… Dans un autre domaine, l’augmentation de la taxe sur le tabac a fait diminuer la consommation de tabac de façon importante, elle a donc bien joué son rôle incitatif. Mais personne n’a dit que ses recettes devaient uniquement servir à lutter contre le cancer du poumon !

Comment, dès lors, faire accepter la taxe carbone ?

Il faut trouver le moyen de supprimer son caractère régressif et faire preuve de plus de pédagogie et de transparence quant à l’utilisation des recettes qu’elle procure à l’Etat. Il faut ainsi expliquer que sa finalité n’est pas d’alimenter le budget, mais d’instaurer un prix manquant, le prix du carbone. Les recettes peuvent être redistribuées aux ménages et aux entreprises de façon à la rendre juste, ou peuvent servir à la baisse d’autres impôts, ou encore peuvent être en partie utilisées pour financer des investissements. Une solution transparente et claire consisterait peut-être à sortir la taxe carbone des recettes budgétaires et à l’affecter sur un compte spécifique. Cela lèverait toute ambiguïté quant au fait que la taxe carbone n’est pas juste une taxe de plus pour alimenter les finances publiques.

Bon nombre d’études économiques sur la taxe carbone avaient mis en garde contre son rejet. Le mouvement des gilets jaunes vous a-t-il néanmoins surprise ?
Son ampleur, lorsqu’il a commencé, m’a effectivement prise de court. Je n’avais pas prêté assez attention à l’évolution du prix du pétrole, dont la hausse, conjuguée à celle prévue de la taxe carbone dans la loi de finances, a mis le feu aux poudres. Mais j’ai également été surprise par deux éléments. D’abord, ce ne sont pas les ménages les plus pauvres qui se sont rebellés contre la taxe carbone, mais ceux qui se situent au milieu de l’échelle des revenus. Ensuite, ce n’est pas la hausse du prix de l’énergie en général qui a suscité la révolte, mais plus spécifiquement la hausse des dépenses d’énergie liées au transport. Cela illustre à quel point beaucoup de ménages sont tributaires de leur voiture, et très réticents à ce que la politique économique cherche à modifier leurs habitudes.

Quels enseignements en avez-vous tirés ?

Il faut faire vraiment très attention aux impacts distributifs. Les travaux que nous avons réalisés sur la taxe carbone depuis le mouvement des gilets jaunes montrent à ce titre quelque chose d’intéressant : si la dimension revenu (avec son caractère régressif) est importante, il faut également prendre en compte deux autres dimensions, à savoir le type d’équipements que possèdent les ménages, et l’endroit où ils habitent. En effet, au sein d’une même classe de revenus, ceux qui habitent loin, à la campagne, et roulent au diesel, ne sont pas impactés de la même manière que ceux qui habitent à Paris et bénéficient des transports en commun. C’est un problème : autant il est facile de redistribuer de l’argent en fonction du revenu, autant c’est extrêmement compliqué de le faire sur la base de l’équipement des ménages...
On peut néanmoins réfléchir à des primes à la conversion ciblées, qui pourraient être attribuées en fonction du revenu et de la localisation géographique, pour que les gens puissent acheter des voitures moins consommatrices. On peut aussi imaginer des redistributions en fonction de la taille et de la localisation de la commune… Mais c’est loin d’être évident à mettre en œuvre.

Vous avez mis en garde dans certains de vos travaux contre les conséquences sociales de la transition et le risque d’apparition de «chômeurs climatiques». Cela ne doit-il pas être la grande préoccupation des pouvoirs publics ?
La transition écologique va, selon moi, constituer un choc comparable à celui de la mondialisation. Cette dernière a provoqué une désindustrialisation importante, entraînant une vague de délocalisations qui ont fait disparaître beaucoup d’emplois dans les pays développés et rendu beaucoup de compétences obsolètes. On n’a certainement pas assez pris en considération les perdants de cette mondialisation. Il ne va pas falloir commettre la même erreur avec la transition écologique. Bien sûr, de nouveaux métiers vont aussi apparaître. Ils auront besoin de compétences spécifiques qui nécessiteront une formation appropriée. Sur le long terme, il n’y a pas de raison que la transition aboutisse à des pertes d’emplois nettes. C’est le court-moyen terme qui va être compliqué à gérer.

Ces nouveaux emplois sont liés au développement de technologies innovantes. Quel rôle doit jouer l’Etat dans ce domaine ?
L’Etat a un rôle très important à jouer pour orienter la recherche et les investissements publics dans un sens favorable à la transition énergétique. Il peut ainsi favoriser la recherche dans les technologies disruptives. Par exemple, si on veut avoir un mix énergétique au sein duquel les énergies renouvelables sont dominantes, il faut être capable de faire du stockage de l’électricité à grande échelle. Pour l’instant, malheureusement, l’argent investi par les Etats au niveau mondial dans la recherche dans ce type de technologies est beaucoup trop faible.

A long terme, la réussite de la transition écologique ne va-t-elle pas dépendre avant tout de la mise en œuvre d’une politique commune au niveau international ?
Il est sûr que cela aiderait beaucoup ! Il est illusoire cependant de penser qu’une politique harmonisée de prix du carbone puisse se mettre en place rapidement au niveau international. Comment inciter les pays en développement à participer à un accord ambitieux ou à une taxe carbone internationale, alors même que les Etats-Unis, premiers émetteurs de GES par habitant au monde, refusent de le faire ? En Chine, en revanche, la situation évolue. Il existe un lien fort entre la pollution de l’air des villes et les émissions de GES. Les centrales à charbon en particulier sont fortement émettrices à la fois de polluants locaux et de carbone. En  cherchant à diminuer la pollution de leurs villes, les Chinois travaillent donc aussi pour le changement climatique. Ils ont mis en place des plans très importants de reboisement, de lutte contre les émissions de polluants locaux… En revanche, ils restent réticents à participer à des accords internationaux contraignants.
C’est pourquoi, pour l’instant, l’effort doit être porté au niveau européen, car les pays membres ont des économies comparables et des intérêts alignés. La transition énergétique pourra être mise en œuvre si tous (citoyens, entreprises…) se sentent concernés, s’ils acceptent de payer le prix du carbone, et si  les gouvernements parviennent à faire de la transition un véritable projet de société.

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