Communauté financière

Interview - David Azéma, vice-président de l’Institut Montaigne

«Les objectifs de l'Etat sont contradictoires avec ceux d'un actionnaire.»

Option Finance - 6 mars 2017 - Propos recueillis par Valérie Nau

Avec un portefeuille de participations de quelque 100 milliards d’euros en 2015, l’Etat reste, au travers de l’Agence des participations de l’Etat, la CDC et Bpifrance, un actionnaire majeur en France. Un rôle «impossible», si l’on en croit l’ancien directeur général de l’APE, David Azéma. Interrogé lors de la sortie de la note qu’il vient de rédiger pour l’Institut Montaigne, il démontre en quoi l’Etat ne peut fondamentalement pas se comporter comme un actionnaire.

David Azéma, vice-président, Institut Montaigne
Institut Montaigne

Après avoir dirigé, de 2012 à 2014, l’Agence des participations de l’Etat (APE), vous venez de publier, dans le cadre de l’Institut Montaigne, une note passablement critique sur le rôle de l’Etat comme actionnaire. Pourquoi avoir choisi de vous livrer maintenant à cet exercice de réflexion ?
Il est d’abord plus facile de tirer les leçons d’une expérience après avoir pris du recul. Il se trouve, en outre, qu’après avoir quitté l’APE, j’ai rejoint une banque : j’y ai découvert, en discutant avec des clients, à quel point beaucoup de dirigeants d’entreprise rejetaient toute idée d’avoir l’Etat à leur capital, et excluaient, de ce fait, des rapprochements avec des sociétés publiques. Comme j’ai en parallèle participé à plusieurs travaux sur la gouvernance dans les entreprises publiques pour différentes institutions, il m’a paru intéressant de rassembler toutes ces réflexions dans une note de synthèse.

En quoi le mode de fonctionnement que vous avez découvert à l’APE vous a-t-il surpris ?
Je connaissais bien l’APE pour avoir notamment été en charge des relations avec elle quand j’étais à la SNCF. Ce n’est donc pas son fonctionnement en tant que tel qui m’a surpris, mais celui de l’Etat. Dans une entreprise, il y a un chef qui décide. Au sein de l’Etat, la chaîne de commandement est beaucoup plus complexe car si la décision relève en dernier ressort du président de la République et institutionnellement du Premier ministre, elle implique préalablement les directions des ministères, le cabinet du ministre et le ministre lui-même. L’objectif, lorsque l’on prend une décision, n’est donc pas de faire au mieux pour l’entreprise de manière consensuelle, mais de gagner l’arbitrage en faveur de sa direction ou de son ministère. Le rôle du cabinet dans cette chaîne de commandement est en outre très important. Il est à ce titre assez déroutant, quand on vient de l’extérieur, de constater qu’un directeur d’administration centrale se trouve sous la tutelle de conseillers techniques qui seraient, compte tenu de leur âge et de leur expérience, considérés ailleurs comme des juniors.

Vous soulignez dans votre note la lenteur de réaction de l’actionnaire public, son aversion au risque, sa réticence à procéder à des opérations en titres… Pourquoi l’Etat ne peut-il pas se comporter comme un actionnaire classique ?
Il existe toute une série de contradictions qui font que l’Etat est à la fois très puissant et très impuissant, je les détaille dans la note. Ainsi, même s’il contrôle une entreprise, il n’a pas la majorité au conseil d’administration, en vertu d’une loi datant de 1983. Certes, cette dernière a été assouplie par la suite, mais comme un tiers des sièges doit obligatoirement être attribué aux représentants du personnel et qu’il faut un certain nombre d’administrateurs indépendants, en particulier dans les sociétés cotées, le nombre d’administrateurs finalement dévolus à l’Etat reste limité. Autre exemple, à la différence d’un actionnaire traditionnel, les organes de l’Etat sont soumis à des contrôles et à des exigences qui les obligent à se justifier opération par opération, là où un actionnaire normal ne serait jugé que sur sa performance globale. De ce fait, prendre la décision de vendre ou d’acheter devient un risque politique et médiatique sans équivalent dans le secteur privé. Ces contradictions ne sont pas la faute des équipes : elles reflètent la tension profonde qui existe entre les objectifs de l’Etat et ceux d’un actionnaire.

Vous affirmez en effet que «les termes “Etat” et “actionnaire” sont ontologiquement incompatibles». Qu’entendez-vous par là ?
Les missions de l’Etat relèvent de l’intérêt public ; son approche ne peut donc se fonder sur le seul critère de la bonne gestion. En outre, dès lors que l’Etat est actionnaire en direct, les services administratifs ont le devoir d’associer à la décision le ministre, lequel va devoir prendre en compte les attentes du public.
L’Etat n’a donc le choix qu’entre deux solutions, toutes deux insatisfaisantes. Soit il se comporte comme un véritable actionnaire, et il court le risque d’être très critiqué dès qu’il faudra prendre des décisions difficiles (licenciements, délocalisations…). Soit il interfère, retarde les décisions délicates à prendre, ce que ne ferait jamais un actionnaire. Dans ce cas, le ministre est en phase avec ses électeurs mais il ne l’est plus avec l’entreprise, son management et les autres actionnaires. Cela explique que les entreprises publiques soient souvent obligées de retarder les ajustements nécessaires, notamment en termes d’effectifs, quitte à perdre du terrain par rapport à leurs concurrents internationaux, quand elles ne vont pas purement et simplement dans le mur. Au final, l’Etat prend le risque de décevoir tout le monde. Il affaiblit l’entreprise parce qu’il lui impose des contraintes qui n’ont pas de raison d’être. Et il n’est pas aimé des citoyens qui pensent que l’Etat peut tout, même s’il est minoritaire dans l’entreprise. Tout cela n’aboutit qu’à alimenter le procès en impuissance publique.

Il existe tout de même des entreprises publiques qui marchent bien, dans la défense, par exemple…

Ce n’est pas parce que les choses vont bien aujourd’hui qu’elles n’iront pas mal demain et qu’il ne sera pas alors difficile de réagir à temps. Pour l’Etat, il est, par exemple, impossible de justifier des licenciements dès lors que l’entreprise fait des bénéfices, même s’il s’agit d’anticiper une dégradation ultérieure de la conjoncture, d’un marché… Il ne peut agir qu’en pompier, à chaud et dans des situations de crise. Il est bon dans cet exercice car il a beaucoup d’énergie et d’intelligence à disposition. Mais il ne l’est pas dans la gestion courante.

Quand, finalement, la participation de l’Etat au capital d’une entreprise peut-elle être justifiée ?

Il faut se demander quel est le «plus» apporté par l’Etat en capital : c’est souvent difficile à dire ! En fait, l’Etat n’a pas de justification à prendre le contrôle des entreprises, sauf celles en charge d’un service public. Encore faut-il que la nature de ce service, son importance auprès du public, conduisent son opérateur à être soumis à des injonctions permanentes du politique : c’est le cas des transports, par exemple. Il faut en outre que ce service public ne puisse pas être privatisé en raison de son absence de profits. Le contrôle public total devrait alors être assumé – comme au Royaume-Uni, où l’Etat consolide la dette des entreprises où il est majoritaire. Ces activités ayant toutefois une nature commerciale, il faudrait mettre en place une gouvernance permettant à l’Etat de superviser la stratégie, les grandes décisions financières, mais pas d’interférer au jour le jour.
Quant à ses autres participations, il aurait tout intérêt à s’en désengager progressivement. La phase de transition pourrait être gérée par une entité tierce, auxquels les titres seraient confiés en gestion et qui aurait une gouvernance propre. Une structure comme Bpifrance pourrait être chargée de cette mission et reverser au fur et à mesure les produits de cession à l’Etat. Elle pourrait aussi gérer ces participations comme un mini fonds souverain, en transformant le portefeuille historique en une rente.

Certains secteurs ne doivent-ils pas être néanmoins protégés par l’Etat ?

Dans un monde ouvert à la compétition mondiale, la propriété du capital a des influences fortes. Il est totalement justifié que l’Europe soit dotée d’outils de protection aussi puissants que ceux dont disposent les deux autres grands pôles économiques que sont les Etats-Unis et la Chine. Ces outils ne sont pas toujours liés à la détention de capital : c’est le cas de proxy boards qui peuvent, aux Etats-Unis, être imposés aux actionnaires étrangers qui visent à protéger les informations sensibles des sociétés. L’Etat peut aussi aider des entreprises à consolider leur capital face à des prédateurs en constituant un noyau dur avec des institutionnels mais, encore une fois, il n’a pas besoin, pour le faire, d’intervenir en direct. Il paraît toutefois délicat de définir une liste de secteurs à protéger en particulier, car on risque de passer à côté d’entreprises qui n’y figurent pas mais qui peuvent finalement se révéler très stratégiques.

Un parcours diversifié

Après avoir débuté en 1987 comme auditeur à la Cour des comptes, puis passé deux ans au cabinet de Martine Aubry, alors ministre du Travail, David Azéma entre en 1993 à la SNCF, où cet énarque occupe pendant neuf ans différentes fonctions, dont celle de directeur des filiales et participations, puis de P-DG de la filiale Eurostar Group Ltd. Recruté par Vinci en octobre 2002, il devient directeur général de Vinci Concessions. En 2008, retour à la SNCF, où il est promu directeur général délégué aux finances et à la stratégie, puis directeur général délégué. En 2012, il devient directeur général de l’Agence des participations de l’Etat, un poste qu’il quitte deux ans plus tard pour prendre la vice-présidence de la banque de financement et d’investissement pour l’Europe de Bank of America Merrill Lynch. Il vient de rejoindre Perella Weinberg Partners comme associé, au sein de sa branche de conseil financier, pour diriger l’activité de banque d’investissement en France.


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