Fiscalité, Comptabilité, Droit

Interview - Pascal Saint-Amans, directeur du Centre de politique et d’administration fiscales, OCDE

«Avec BEPS, les montages fiscaux abusifs ont été tout simplement éradiqués.»

Option Finance - 22 mai 2018 - Propos recueillis par Arnaud Lefebvre

OCDE, BEPS, Fraude Fiscale, Prix de transfert

Pascal Saint-Amans, directeur du Centre de politique et d’administration fiscales, OCDE
OCDE

Les Etats-Unis viennent d’entériner une réforme fiscale d’ampleur, dont certaines mesures visent à entraîner le rapatriement de bénéfices dégagés par des entreprises américaines à l’étranger. La France envisage, pour sa part, de durcir son arsenal législatif afin d’enrayer la fraude fiscale, avec un texte de loi qui devrait être voté dans les prochaines semaines. Quant à l’Union européenne, elle réfléchit à la fois à harmoniser les règles relatives à l’impôt sur les sociétés au sein de l’espace communautaire (Accis), ainsi qu’à mieux taxer les bénéfices des géants du numérique. La lutte contre l’optimisation fiscale abusive, voire la fraude fiscale, est-elle devenue plus que jamais une priorité des Etats ?

Incontestablement, la réponse est oui. Au-delà de ces initiatives nationales ou régionales auxquelles vous faites référence, l’engouement autour du plan de lutte contre l’«érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices» (BEPS), développé par l’OCDE et le G20 dès 2012, en constitue une illustration parfaite : 114 pays se sont engagés dans une refonte des règles fiscales internationales, visant à aboutir à une taxation plus juste des multinationales, plus précisément à une taxation de leurs bénéfices dans les pays où les profits sont effectivement réalisés. Alors que l’ensemble des grands pays sont couverts par BEPS, il convient d’insister sur le fait que chacun d’entre eux joue le jeu. Par exemple, la Suisse n’a plus de secret bancaire, et ce sera le cas très prochainement du Panama. De même, des Etats qui excellaient dans le chalandage fiscal – synthétiquement, il s’agit de passer par un pays B à faible pression fiscale quand on vend dans un pays C pour éviter de payer des impôts entre A et C – à l’instar de l’Ile Maurice et des Pays-Bas, ont totalement cessé ces pratiques. Cela n’a pas empêché le secrétaire d’Etat aux finances néerlandais, Menno Snel, de transmettre il y a quelques semaines une lettre à son Parlement afin d’intimer les députés à aller plus loin. Il est particulièrement intéressant de voir qu’un pays comme les Pays-Bas, qui constituaient une plateforme d’optimisation fiscale de premier plan dans le monde, est en train de changer.

Concrètement, où en est-on dans la mise en œuvre de BEPS ?


L’intégralité des 15 actions contenues dans le paquet BEPS a fait l’objet d’un accord de la part des 114 pays concernés. Bien que l’OCDE fasse du «droit mou» (soft law), quatre d’entre elles ont toutefois été identifiées comme «des standards minimums» et doivent, à ce titre, être appliquées. Il s’agit de l’action 5 (prise en compte de la transparence et de la substance), de l’action 6 (chalandage fiscal, ou «treaty shopping»), de l’action 13 (documentation de prix de transfert et publication d’un reporting fiscal pays par pays) et de l’action 14 (résolution des différends). A ce jour, ces standards minimums sont soit appliqués, soit en passe de l’être, par l’ensemble des Etats signataires. Un système d’examen par les pairs a même été institué pour s’en assurer. Parmi les 11 autres actions, la plupart sont également déjà tout ou partie appliquées. L’Union européenne a ainsi transposé les actions 2 (neutralisation des effets des dispositifs hybrides), 3 (règles relatives aux sociétés étrangères contrôlées) et 4 (déductions d’intérêts et autres frais financiers), à l’instar d’un grand nombre d’autres Etats. En Europe, les règles consistant à faire payer la TVA sur les services numériques dans le pays où ces derniers sont consommés (action 1) sont devenues effectives, tandis que celles portant sur les déclarations de montages fiscaux impliquant les intermédiaires (action 12) vont bientôt faire l’objet d’une directive. S’agissant de l’échange automatique de rescrits fiscaux (tax rulings) dans le monde, nous en sommes à plus de 10 000 échangés à ce jour. Enfin, point extrêmement important, les Etats-Unis ont intégré dans leur législation fiscale des mesures BEPS non obligatoires à la suite de leur réforme, notamment les actions 2, 3 et 4, et, sur certains aspects, sont même allés plus loin que les recommandations de l’OCDE ! Au final, les pays sont globalement bien avancés dans la phase de déploiement du plan.

Comme en témoignent les discussions actuelles autour du mode d’imposition des GAFA (Google, Amazon, Facebook et Apple), tous les problèmes ne sont toutefois pas encore réglés…


Avant tout, certains aspects ayant soulevé des difficultés au début de la mise en place de BEPS ont récemment été corrigés, en particulier autour de la notion d’établissement stable. Dans son action 7, BEPS définit ce qu’est un établissement stable. Mais l’article 5 de cette action était rédigé de telle manière que des groupes dont la filiale exerçait une activité de distributeur – ses bénéfices étaient donc imposés dans le pays d’enregistrement de cette filiale – ont pu sans aucun changement pratique dans l’organisation requalifier cette activité et opter pour un schéma de commissionnaire – avec une taxation sensiblement moindre des profits. Via l’action 7 de BEPS, nous avons rectifié cette lacune et fait en sorte que de tels montages deviennent techniquement impossibles à mettre en place. En outre, nous avons tâché de mettre fin aux pratiques consistant à fragmenter les activités. Plutôt que de concentrer trois activités dans une même entité, faisant ainsi de cette dernière un établissement stable, certaines entreprises ont pu être amenées à déconnecter ces trois activités pour qu’il n’y ait pas d’établissement stable dans des pays, dans le but d’optimiser leur taux d’imposition. L’instauration d’une clause anti-fragmentation permet dorénavant d’éliminer ce type de montages.

Pour autant, il reste, il est vrai, deux sujets majeurs à régler dans le cadre de BEPS. Le premier concerne les prix de transfert, domaine dans lequel des failles perdurent. Pour rappel, il faut de la matière, de la substance, pour entraîner la localisation du profit. Mais si, par exemple, une multinationale réalise de la recherche et développement aux Etats-Unis et place des équipes en charge du contrôle des risques aux Bermudes, le risque est alors contrôlé conjointement entre les Etats-Unis et les Bermudes. De facto, cette situation remet du droit d’imposer aux Bermudes, ce qui n’était pas l’objectif recherché. L’autre sujet concerne effectivement l’économie numérique. Si les pays sont d’accord sur le principe de mieux imposer les groupes évoluant dans ce secteur, aucun consensus n’existe cependant sur les solutions concrètes à adopter. Dans ce contexte, l’OCDE a remis un rapport intérimaire sur le sujet en mars dernier, destiné à poser les enjeux. L’objectif est de parvenir à un terrain d’entente d’ici 2020. Elément positif : les Etats-Unis sont, depuis leur réforme fiscale, ouverts à la discussion, ce qui n’était pas le cas de l’administration précédente. Par ailleurs, ils préconisent de régler ces deux sujets conjointement, ce qui pourrait accélérer les avancées.

Certains Etats, en particulier la France, considèrent cependant que les choses n’avancent pas assez rapidement sur ce sujet de l’économie numérique. A tel point que l’instauration d’une taxe de 3 % sur le chiffre d’affaires des groupes numériques est envisagée en Europe. L’entrée en vigueur de mesures à l’échelle d’un seul pays ou d’une seule région ne serait-elle pas problématique ?

Rien n’empêche un Etat de voter des mesures s’inscrivant en dehors des standards internationaux. Mais encore faut-il que celles-ci soient intérimaires. Car si les dispositions de long terme ne sont pas coordonnées avec ce qui se fait à l’international, alors cette démarche n’aurait aucun sens. En l’espèce, la proposition européenne peut tout à fait se justifier jusqu’à ce qu’une solution globale soit trouvée.

Lors de l’annonce du plan BEPS, les entreprises avaient émis de nombreuses critiques, invoquant notamment un alourdissement de la charge administrative à propos par exemple du reporting pays par pays (CBCR). Depuis l’application des actions, avez-vous eu des retours de la part de multinationales ?

Effectivement, des groupes nous ont indiqué que la mise en œuvre de BEPS était pour eux compliquée et onéreuse, et que des dysfonctionnements avaient été constatés dans quelques pays. Par exemple, certains d’entre eux, comme le Mexique, demandent plus d’informations dans les CBCR que ne le requière BEPS. Ils ont certes le droit de le faire, mais ce n’est toutefois pas l’esprit du plan. Nous travaillons donc avec ces Etats afin d’y remédier. A ces quelques exceptions près, le dispositif reste cependant largement standardisé et très peu d’écarts ont été recensés par rapport aux principes définis. D’ailleurs, nous avons reçu plusieurs messages de remerciement de la part d’organisations représentant les entreprises pour l’architecture que nous avons cherchée à mettre en place. Par exemple, nous avons travaillé pour faire en sorte qu’il n’y ait pas de «local filing», c’est-à-dire pour éviter que des pays étrangers demandent à une société de remplir le CBCR mondial chez eux si son pays de résidence tarde à mettre à jour sa législation, ce que détestent les groupes.

Pouvez-vous d’ores et déjà dresser un bilan préliminaire sur les apports de BEPS ?

Comment cela est prévu par l’action 11, nous collectons actuellement des informations de manière à pouvoir à évaluer les effets du plan. Mais à ce stade, il est encore trop tôt pour les quantifier. Pour autant, on peut affirmer sans se tromper que BEPS s’est déjà traduit par des avancées notables. En effet, les montages fiscaux abusifs, comme le «sandwich hollandais et double irlandais» ou ceux révélés par les «paradise papers», ont été tout simplement éradiqués.

Quelles sont désormais les prochaines grandes échéances ?


Les 114 pays ayant adhéré à BEPS se réuniront fin juin au Pérou. Durant ce rendez-vous, un état des lieux exhaustif sera réalisé, tandis que les travaux sur les prix de transfert et sur l’économie numérique se poursuivront. Dans la foulée, une réunion de la task force sur l’économie numérique se réunira, début juillet. Tous les pays se retrouveront à nouveau autour de la table pour discuter de solutions et tenter de réduire leurs divergences de position. Ensuite, l’année 2019 pourrait être riche en avancées, le Japon, qui prendra la présidence du G20, ayant fait part de sa détermination à faire bouger les lignes.

Les principes de BEPS

  • Le plan visant à lutter contre l’«érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices», dit BEPS, a été développé dans le cadre d’un projet initié dès 2012 par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et le G20. «En 2008-2009 les pays du G20 s’étaient d’abord attaqués aux paradis fiscaux sous l’angle du secret bancaire, rappelle Pascal Saint-Amans. Après avoir obtenu des avancées sérieuses dans ce domaine, ils ont ensuite décidé de s’attaquer à une autre branche du problème, à savoir les modalités de taxation des multinationales.»
  • Les décalages et les discordances dans les règles fiscales internationales alors en vigueur étaient, il faut le dire, de nature à favoriser la «disparition» de bénéfices pour des raisons fiscales ou le transfert de profits vers des lieux où ils étaient faiblement, voire pas, imposés. Avec, à la clé, des pertes de recettes fiscales majeures pour les Etats. Selon les estimations internationales, ces dernières atteignaient 4 à 10 % du montant de l’impôt sur les bénéfices des sociétés à l’échelle mondiale, soit 100 à 240 milliards de dollars par an.
  • Les travaux autour du plan se sont accélérés en 2013, avant la présentation de 15 «actions» en octobre 2015. «Afin que tous les pays et les juridictions puissent collaborer et appliquer plus facilement BEPS, un “cadre inclusif” a été mis en place en janvier 2016, rappelle Pascal Saint-Amans. Aujourd’hui, celui-ci comprend 114 pays, parmi lesquels les principales puissances économiques ainsi que l’essentiel des anciens paradis fiscaux.»

Des mesures de la réforme fiscale américaine problématiques

  • Si la réforme fiscale, que viennent d’adopter les Etats-Unis, reprend plusieurs dispositions facultatives prévues par le BEPS, voire vont plus loin que les préconisations de l’OCDE, d’autres posent en revanche problèmes. «Par exemple, le “FDII” (foreign-derived intangible income) accorde aux sociétés américaines des taux d’imposition réduits sur certains revenus incorporels de l’étranger, ce qui constitue une sorte de “boîte à brevets” assez toxique et est contraire à l’action 5 de BEPS sur la transparence et la substance, pointe Pascal Saint-Amans. En outre, certains aspects de la nouvelle taxe anti-abus (BEAT) sont également contraires à la plupart des conventions fiscales.»
  • Sans modification de la part des Etats-Unis, l’OCDE pourrait chercher à infléchir la position américaine. «Nous pourrions déclarer que le régime américain n’est pas compatible avec les règles de l’OCDE, explique Pascal Saint-Amans. A partir de là, des pays seraient en droit de prendre des mesures de rétorsion. Par exemple, l’Allemagne dispose d’un régime qui peut neutraliser l’effet du FDII.»