Macroéconomie

Covid-19

Comment l’Union européenne fait face

Option Finance - 10 avril 2020 - Alexandra Milleret

Coronavirus, Europe

Si la Banque centrale européenne (BCE) a réagi massivement face à la crise du coronavirus, la Commission européenne s’est engagée dans la limite des maigres moyens dont elle dispose. Néanmoins, les Etats membres, dans le cadre de l’Eurogroupe, ont franchi, jeudi dernier, une étape importante vers plus de coopération financière.

Que fait l’Europe ? La question, récurrente, prend un nouveau relief en cette période de pandémie de coronavirus (Covid-19). Vivement attaquée pour son retard à réagir face à ce qui s’annonce comme un désastre économique, la Commission européenne a fini, le 13 mars dernier, par sortir de son mutisme. «Tout sera fait pour soutenir l’économie européenne», a enfin promis, à cette date, sa présidente, Ursula von der Leyen. Mais alors que les gouvernements nationaux multiplient, depuis des semaines, les plans de sauvetage à destination de leurs entreprises, les mesures mises en place par l’exécutif européen, à peine annoncées, ont vite été jugées insuffisantes, notamment par la France, tant la situation évolue vite. Il faut dire que l’Union européenne (UE) ne dispose pas non plus d’une artillerie très lourde pour soutenir les Etats membres. «Une partie du pouvoir de l’Union européenne lui vient de l’apparence même de ce pouvoir, mais son action est pour partie symbolique, ce qui a une importance en termes de confiance, mais ne doit pas être surestimé, constate Bruno Alomar, économiste, ancien haut fonctionnaire à la Commission européenne. En effet, il n’existe pas d’aides financières à proprement parler possibles de la part de l’UE, car n’ayant pas de ressources propres et ne pouvant recourir à l’endettement, ses ressources proviennent exclusivement des Etats membres.» Une tuyauterie financière un peu particulière qui permet donc de faire remonter de l’argent au niveau des instances gouvernantes européennes avant de le faire redescendre dans les différents Etats membres. Difficile dans ces conditions pour l’exécutif européen de mettre en œuvre des mesures financières de grande ampleur. 

Un assouplissement des règles budgétaires 

Aussi, dans la limite de ses possibilités d’action, la Commission européenne a-t-elle décidé d’assouplir certaines de ses règles de bonne conduite budgétaire imposées aux Etats membres afin que ces derniers puissent faire face aux conséquences économiques de la crise sanitaire provoquée par le coronavirus. 

D’abord, la clause dérogatoire au pacte de stabilité et de croissance (PSC), créée en 2011 à la suite de la crise financière de 2008 et de celle de la zone euro, a été activée. En temps normal, le PSC impose aux Etats membres des règles de discipline budgétaire très strictes, en limitant à 3 % du PIB les déficits publics et à 60 % du PIB la dette publique. 

Toutefois, pour décider de la flexibilité du PSC, la Commission européenne a estimé que la pandémie du coronavirus constituait un «événement hors de contrôle des gouvernements avec un impact majeur sur les finances publiques», remplissant ainsi les conditions de l’activation de la clause dérogatoire générale du PSC. Une première : «Aujourd’hui, et c’est nouveau, cela n’a jamais été fait auparavant, nous déclenchons la clause dérogatoire générale, s’est félicitée Ursula von der Leyen, le 23 mars dernier. Cela signifie que les gouvernements nationaux peuvent injecter dans l’économie autant d’argent qu’ils en auront besoin.»

En effet, cette clause autorise les Etats membres à ne plus suivre leur trajectoire budgétaire et à ne plus respecter la sacro-sainte barre de 3 % de déficit public. «Tant que cette clause sera activée (pour 2020 et vraisemblablement aussi pour 2021), l’UE ne demandera pas d’efforts budgétaires aux Etats membres, souligne Guillaume Roty, porte-parole de la représentation de la Commission européenne en France. Cela permettra à chaque pays de mettre en œuvre le plan de relance économique qu’il estime nécessaire tout en respectant le pacte de stabilité et de croissance.» Une bonne nouvelle de principe pour la France et l’Italie, deux des pays européens les plus touchés par le Covid-19 et qui s’étaient fait notamment rappeler à l’ordre, en novembre dernier, par Bruxelles, afin de revenir dans les clous du pacte. Mais de principe seulement, car, en pratique, le seuil de 3 % de déficit est déjà très souvent franchi. «Le pacte de stabilité et de croissance n’a jamais que partiellement fonctionné, rappelle Bruno Alomar. Sur les vingt dernières années, la France a dû le respecter une seule fois.» Cette clause dérogatoire au PCS fait donc davantage figure d’une autorisation officielle à une pratique courante des Etats membres. 

Le régime des aides d’Etat moins contrôlé

Ensuite, le gouvernement européen a également décidé d’assouplir le régime des aides d’Etat. Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) de 1958, ou traité de Rome, interdit, en effet, les aides octroyées par les pays aux entreprises. Cette interdiction par le droit européen repose sur le fait qu’une entreprise bénéficiant d’aides publiques de son pays serait avantagée par rapport à une entreprise étrangère qui n’en bénéficierait pas. Toutefois, les Etats membres étaient déjà autorisés à verser certaines aides publiques dans certains cas (pour favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas, suite à une catastrophe naturelle…). 

Dans ce contexte, l’épidémie du coronavirus ayant été reconnue comme un événement extraordinaire par la Commission européenne, les interventions exceptionnelles «de minimis» des Etats membres sont donc permises. «La Commission a adopté un régime temporaire d’autorisation des aides d’Etat jusqu’à fin 2020 pour laisser la capacité à chaque pays d’apporter un soutien ciblé à ses entreprises, précise Guillaume Roty. Par ailleurs, le seuil des aides de minimis a été rehaussé. Celui-ci passe de 300 000 euros autorisés par entreprise à 800 000 euros. De plus, la Commission a également incité les pays membres à créer des régimes d’aides spécifiques telles que les prêts bonifiés, des garanties sur crédit…» 

Une démarche logique de la part de l’UE mais non sans risque pour l’avenir de la zone euro. «L’urgence est tellement immense que les Etats feront en réalité ce qu’ils voudront pour aider leurs différents secteurs, le risque étant que ces versements nationaux soient effectués de façon totalement anarchique, ajoute Bruno Alomar. Aussi, la question est de savoir comment l’immensité de ces financements sera canalisée afin que les différents gouvernements ne fassent pas n’importe quoi : c’est ainsi qu’il a été procédé en 2008 et 2009, quand la Commission a accepté les versements d’aides aux secteurs bancaires nationaux, tout en les encadrant, c’est-à-dire en essayant de minimiser les distorsions de concurrence.»

Une inquiétude d’autant plus légitime que ces différents allègements des règles budgétaires ne suffisent pas aux Etats. Compte tenu de l’ampleur des besoins, ces derniers réclament aussi des fonds. Consciente de cette nécessité, la Commission a accordé une concession, et non des moindres, puisqu’elle concerne son fonctionnement propre. «Les Etats vont pouvoir utiliser les fonds structurels disponibles dans le budget européen pour leurs actions de soutien aux entreprises, indique Guillaume Roty. Il s’agit à la fois de cash immédiatement disponible et de dépenses d’investissement qui étaient planifiées et qui vont être réorientées pour la réponse à l’épidémie.» Concrètement, par cette initiative qui représente 37 milliards d’euros, l’UE invite les Etats membres à ne pas renvoyer l’argent qu’ils devaient à l’alimentation nécessaire du budget européen mais à l’utiliser en interne dans le cadre de leur plan de sauvetage. 

De plus, l’Eurogroupe, réuni le 9 avril dernier, a salué la décision de la Banque européenne d’investissement (BEI) de porter à 200 milliards d’euros – 40 milliards d’euros avaient déjà été promis le 16 mars dernier – sa capacité de prêts destinés à lutter contre la crise du coronavirus (voir encadré). 

Les coronabonds, un outil controversé

Cependant, si cette décision a été saluée, notamment par la France, cette mesure ne sera pas non plus suffisante pour financer le vaste plan de relance qu’il sera nécessaire de mettre en place afin de sortir les pays européens du marasme dans lequel les a plongés la crise du coronavirus. Mardi dernier, la Banque centrale européenne (BCE) estimait ainsi l’effort budgétaire supplémentaire à 1 500 milliards d’euros. 

Or, jusqu’à présent, les modalités de financement de ce plan ont fait l’objet de sérieuses frictions politiques. Plusieurs mécanismes ont été envisagés. Depuis plusieurs semaines avait émergé l’idée, poussée par la France et l’Italie, de coronabonds, c’est-à-dire l’émission d’obligations communes à long terme. Directement inspirée des eurobonds, la proposition avait été, comme ces derniers, rejetée par la chancelière allemande, Angela Merkel, et par ses alliés du Nord, comme les Pays-Bas, qui refusent d’engager leurs garanties pour des dépenses dont le contrôle ne serait pas certain. Sans compter que l’émission d’eurobonds serait compliquée, puisqu’il n’existe pas de structure adéquate, et que cela prendrait du temps pour en créer une. 

Le plus simple, pour beaucoup, serait donc de recourir au Mécanisme européen de stabilité (MES), qui a l’avantage, lui, d’exister. Cette institution financière, créée en 2012 lors de la crise des dettes souveraines, a été conçue comme un outil de gestion de crise. Disposant d’une capacité de 700 milliards d’euros (620 milliards d’euros de capital exigible des Etats et 80 milliards d’euros de fonds propres), il a pour but de fournir une aide financière aux Etats membres sous forme de prêts à des taux d’intérêt plus faibles que ce qu’aurait obtenu le pays bénéficiaire. «Le MES est une sorte de tirelire dont les actionnaires sont les Etats, explique Bruno Alomar. Il a déjà été activé pour soutenir des pays comme la Grèce, Chypre, l’Espagne ou le Portugal lors de la crise de la dette souveraine. Il peut, par exemple, être utilisé pour qu’un pays puisse soutenir ses banques si celles-ci sont en crise de liquidité.»

L’indispensable recours au MES

Pourtant, si l’ensemble des pays de l’UE s’accordent à dire que le MES constituerait un excellent outil de sauvetage économique, ce sont les conditions d’octroi de ses prêts qui opposaient, depuis des semaines, les différents Etats, notamment ceux du Nord, avec les Pays-Bas en tête, à ceux du Sud (France, Espagne et Italie). «Le MES est un système qui fonctionne sous conditions, poursuit Bruno Alomar. Un pays qui recevrait une aide financière du MES serait comme mis partiellement sous tutelle par la suite. C’est ce que refuse l’Italie.»

En effet, certains prêts accordés par le MES s’accompagnent de conditions : c’est le cas du prêt s’inscrivant dans le cadre d’un programme d’ajustement macroéconomique, comme celui utilisé pour la Grèce, par exemple, en 2010, et qui implique qu’un Etat bénéficiaire mette en place, sur son territoire national, un plan de relance économique austère. Or, depuis le début de la crise, l’Italie a toujours refusé de se plier à cette condition. «Si une mise sous tutelle de l’Italie, même partielle, peut s’imaginer sur le principe, en réalité personne ne peut la contraindre à se soumettre à de lourdes mesures de rigueur budgétaire, car les résistances de la population italienne seraient terribles, prévient Bruno Alomar. L’UE a à peine réussi à le faire avec la Grèce pour la faire sortir de sa crise de la dette publique, mais l’Italie ne se trouve pas, aujourd’hui, dans la même situation financière que son voisin européen.»

Pour contourner le problème, après un premier échec des négociations mardi dernier, l’ensemble des 27 composant l’Eurogroupe a finalement trouvé un accord concernant l’activation du MES. Ces derniers ont opté pour une ligne de crédit de précaution représentant un montant de 250 milliards d’euros, qui sera désormais disponible pour les Etats membres qui en feraient la demande. Avantage : ce prêt ne nécessite pas de conditions mais prévoit uniquement une surveillance de la situation financière du pays et de son système financier par la Commission européenne. 

Vers un fonds de redressement européen

Enfin, l’Eurogroupe a commencé à étudier l’après-crise. Un nouvel instrument, émanant de la France, pourrait voir le jour. Il s’agit de la création d’un fonds de redressement européen exceptionnel de 500 milliards d’euros (portant ainsi l’ensemble du plan de relance adopté par les 27 à 1 000 milliards d’euros). Celui-ci serait destiné à financer les dépenses à venir pour remettre durablement l’économie européenne sur les rails. Le fonds serait également limité dans le temps.

Toutefois, les modalités de financement de ce fonds restent encore à discuter. L’idée serait de le doter d’une capacité d’emprunts communs, remboursables par des taxes nationales spécialement créées. «Le ministre de l’Economie et des Finances, Bruno Le Maire, a expliqué que tous les Etats financeraient le fonds grâce à des recettes fiscales nationales, mais qu’il serait préférable que cet argent provienne surtout des pays dont les finances publiques sont saines, s’inquiète Bruno Alomar. En d’autres termes, pour ne pas creuser des déficits nationaux déjà existants, on demandera à certains Etats de contribuer plus que d’autres. Or, cela constitue la ligne rouge absolue que tous les pays du Nord ne veulent surtout pas franchir pour le moment.» Jeudi soir dernier, l’humeur des chefs d’Etat européens, préoccupés d’afficher leur unité, n’était plus à la bataille. Pas sûr que cet état d’esprit perdure longtemps.

Comment le MES octroie-t-il ses prêts ?

l Doté d’une capacité financière de 700 milliards d’euros, le Mécanisme européen de stabilité (MES) est alimenté par les Etats membres en fonction de leur richesse : l’Allemagne, par exemple, y contribue à hauteur de 27 %, la France, de 20,5 %.

l Des contributions nationales qui ont des conséquences sur le mode de prise de décision d’une aide par le MES. En effet, tous les membres du MES n’ont pas le même poids : chaque pays dispose d’un nombre de voix proportionnel à sa contribution financière. 

l Ainsi, l’Allemagne, la France et l’Italie sont des acteurs majeurs dans cette décision, qui peuvent imposer leurs conditions et exigences. De plus, seuls ces trois pays ont un droit de veto, dans la mesure où ils disposent chacun de plus de 15 % des voix. 

La BEI répond présente face au coronavirus

l La Banque européenne d’investissement s’est très tôt engagée dans la lutte contre les ravages économiques du coronavirus. Elle a décidé la semaine dernière de porter à 200 milliards d’euros – 40 milliards d’euros avaient déjà été promis le 16 mars dernier – sa capacité de prêts destinés à lutter contre la crise du coronavirus. «Cette institution financière, moins connue que la Banque centrale européenne, a un certain pouvoir d’action, souligne Hervé Ekué, associé en marchés de capitaux internationaux et managing partner du cabinet Allen & Overy à Paris. Surtout, les 200 milliards d’euros débloqués constituent du financement direct.» 

l Le dispositif de financement comprend des lignes de liquidités et de garantie spécifiques pour les banques, destinées à soutenir davantage les fonds de roulement des PME et des ETI. Par ailleurs, le plan doit servir à des programmes spécifiques d’acquisition de titres adossés (titrisation) à des actifs pour permettre aux banques de transférer le risque sur des portefeuilles de prêts destinés à des PME. 

Le «Sure» de la Commission européenne pour le chômage partiel

L’Eurogroupe a également validé, jeudi dernier, la proposition de la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, de créer un nouvel instrument, baptisé «Sure», doté de 100 milliards d’euros, destiné à aider les Etats membres ne disposant pas de mécanisme national de chômage partiel. C’est le cas aujourd’hui de neuf pays, qui ont dû, dans l’urgence, prendre en charge une partie des salaires de leur économie pour faire face à la crise du coronavirus et dont les finances publiques, en conséquence, s’effondrent. Dans ce contexte, l’idée de ce mécanisme serait de permettre aux Etats membres d’emprunter à moindre coût de l’argent grâce à la garantie de la Commission européenne.

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