Fiscalité, Comptabilité, Droit

Pascal Saint-Amans, directeur du centre de politique et d’administration fiscales de l’OCDE

«L’OCDE a pris l’engagement d’un accord sur la fiscalité internationale à la mi-2021»

Option Finance - 30 octobre 2020 - Propos recueillis par Alexandra Milleret

OCDE, GAFA

Alors que les 137 pays de l’OCDE devait signer, en octobre, un accord sur la future réforme fiscale internationale des multinationales, l’Organisation n’en a finalement présenté que les grandes lignes. Un échec selon la France, qui en appelle désormais à une solution européenne. Pascal Saint-Amans, directeur du centre de politique et d’administration fiscales de l’OCDE, revient pour Option Finance sur les enjeux de la future réforme, les tensions politiques avec les Etats-Unis, et présente le calendrier des travaux à venir.

L’OCDE travaille depuis une dizaine d’année à une grande réforme réforme sur la fiscalité internationale. Dans quel contexte ces travaux ont-ils été engagés ? 

Ces travaux ne sont pas récents. Dans les années 1990, le G7 avait déjà souhaité se pencher sur la question de la fiscalité de la globalisation. Mais c’est à la suite de la crise financière de 2008, que le G20 a décidé de vraiment s’attaquer à la question des paradis fiscaux. Il a d’abord été mis fin en 2009-2010 au secret bancaire, ce qui permet aujourd’hui des échanges automatiques de renseignements. Puis, en 2012, nous nous sommes intéressés à la taxation des multinationales et sur le fait que ces entreprises pouvaient, de façon parfaitement légale, placer leurs profits dans des paradis fiscaux. Ce projet ambitieux, baptisé «BEPS», a donné lieu à 15 actions dont certaines comme la réforme des prix de transferts, celle sur les conventions fiscales, la mise en place de nouvelles obligations déclaratives comme le reporting pays par pays… ont déjà été mises en œuvre. 

Une autre de ces actions concernait la question de la numérisation de l’économie et ses conséquences fiscales. Malheureusement, faute d’accord entre les différents pays, nous avons échoué à produire une solution en 2015 sur ce sujet, qui commençait déjà à devenir politique. Nous avons tout de même sorti un premier rapport avec trois conclusions principales. D’abord, l’ensemble des pays était d’accord pour parler de numérisation de l’économie et non d’économie numérique. Cela signifie qu’une future solution ne devait pas porter sur certaines entreprises en particulier mais devait traiter le problème dans son ensemble en anticipant le fait que beaucoup d’entreprises allaient se numériser. Ensuite, nous avions convenu de faire un nouveau point en 2020 afin de laisser le temps aux autres mesures du plan BEPS de rentrer en application et de porter leurs fruits. Enfin, nous nous sommes accordés sur le principe de taxer à la TVA les services numériques, ce qui n’était pas le cas avant 2015 et qui l’est désormais dans la plupart des pays du monde. Cette décision pourtant importante est passée presque inaperçue alors qu’elle rapporte beaucoup de recettes aujourd’hui. 

Pourquoi ne pas avoir attendu, pour la taxation des Gafam, l’échéance de 2020 ?

Le sujet de la taxation des Gafam (Google, Facebook, Amazon, Apple, Microsoft) est devenu très sensible politiquement. En 2017, craignant que des pays, mécontents de voir les Gafam réaliser des profits sur leur territoire sans y payer d’impôt, n’instaurent des mesures unilatérales, la présidence allemande du G20, a demandé à l’OCDE un nouveau rapport sur ce sujet. Je dois avouer que nous n’avions pas beaucoup d’espoir, au début, de parvenir à des conclusions différentes de celles de 2015. Mais, en décembre 2017, le président Donald Trump a fait adopter sa réforme fiscale aux Etats-Unis. Afin de favoriser la relocalisation des bénéfices sur le sol américain des entreprises américaines pour combattre l’érosion fiscale, le taux d’imposition fédéral a été ramené de 35 % à 21 %. Cette réforme a changé le point de vue américain, les Etats-Unis reconnaissant alors que les règles mondiales devaient changer pour donner aux «pays de marché», c’est-à-dire les pays où les entreprisent réalisent des profits, plus de droits pour imposer, y compris les entreprises numériques. 

La négociation entre les 137 pays impliqués dans le cadre inclusif a alors connu une nouvelle dynamique. C’est dans ce contexte que nous avons présenté, le 12 octobre dernier, le résultat de ces travaux, sous la forme de deux piliers, sur lesquels doit reposer la future réforme de la fiscalité des multinationales à l’heure du numérique. 

En quoi consistent ces deux piliers ? 

Le pilier 1 a un double objectif. D’abord, nous souhaitons créer un nouveau droit d’imposer une entreprise étrangère, même si celle-ci ne dispose pas d’une présence physique (un établissement stable) dans «un pays de marché». Ensuite, il faut pouvoir allouer une partie du profit mondial de cette entreprise au pays de marché. 

Le pilier 2 a, quant à lui, émergé entre 2018 et 2019. Il s’inspire directement de la réforme fiscale américaine, l’idée étant de mettre en place une imposition minimale mondiale sur le profit des entreprises. Nous réfléchissons aujourd’hui à un taux effectif de 12,5 %. 

Bruno Le Maire en appelle désormais à une solution européenne. A-t-il raison ? 

On peut comprendre la frustration de pays comme la France qui attendent une solution depuis trop longtemps. Il ne s’agit néanmoins pas encore d’un échec. En janvier dernier, les 137 pays composant le cadre inclusif de l’OCDE se sont mis d’accord sur une solution qu’ils devaient signer en juillet. Puis, cette signature a finalement été décalée en octobre à cause de la crise de la Covid-19 qui ne nous a pas permis de poursuivre nos discussions dans des conditions satisfaisantes. Les pays auraient donc dû, c’est vrai, signer un accord sur le pilier 1 et le pilier 2, ce qui n’a pas été le cas. Toutefois, ils ont pris acte de toutes les avancées techniques du pilier 1 et de l’architecture du pilier 2 et ont pris l’engagement, y compris les Etats-Unis, d’une signature aux environs de la mi-2021. 

Notre calendrier est désormais très clair : une consultation publique sur les deux piliers est ouverte depuis le 12 octobre jusqu’à la fin du mois de décembre afin que les entreprises concernées par la future réforme mais aussi les ONG puissent faire part de leur avis. Par ailleurs, les négociations reprendront à compter de février, le temps pour le futur président américain d’installer son administration. 

Steven Mnuchin, Secrétaire du Trésor américain, a fait part dans une lettre, en juin dernier, de son souhait de faire une pause dans les négociations. Le fait que l’accord n’ait pas pu être signé en octobre ne montre- t-il pas des tensions politiques avec les Etats-Unis ?

Les Etats-Unis soutiennent toujours nos travaux ! Il est important de resituer l’évolution des négociations dans leur contexte. L’administration Obama ne reconnaissait pas le problème et n’avait pas souhaité négocier une solution dans le cadre de l’OCDE. Paradoxalement, l’administration Trump a, quant à elle, reconnu qu’il y avait un problème et qu’il fallait une solution. Elle a donc négocié activement et a formulé des propositions à partir de 2017. Au cours de ces discussions, elle a toutefois toujours mis en garde ses partenaires sur ce qu’elle considère comme une ligne rouge : la future solution ne pourrait pas être limitée aux entreprises du numérique mais devrait être étendue à l’ensemble des multinationales. La position des Etats-Unis est d’ailleurs légitime puisque, dès 2015, l’ensemble des pays participants étaient d’accord pour ne pas parler d’un «secteur numérique» mais de la numérisation de l’économie. Néanmoins, en 2019, les négociations se sont bloquées sur le champ d’application de la future réforme, les Européens souhaitant inclure uniquement les entreprises du numérique.

Aussi, pour sortir de cette impasse, en tant que secrétariat de l’OCDE, nous avons émis une proposition de compromis en octobre 2019. Celle-ci consistait à inclure dans le champ d’application de la réforme les entreprises du numérique ainsi que celles, quel que soit le secteur, vendant directement au consommateur final.

Quelques semaines plus tard, le 5 décembre, nous recevions la lettre de la part du Secrétaire au Trésor américain nous indiquant que les Etats-Unis ne soutiendraient cette proposition que si les entreprises visées avaient la possibilité de décider elles-mêmes d’entrer ou non dans le champ d’application. Une position que les autres pays ont logiquement jugé inacceptable. 

L’OCDE a-t-elle cherché a calmer ces tensions ?

Le secrétariat de l’OCDE a décidé de reporter les négociations sur la question de l’application de la réforme pour se concentrer sur le développement des deux piliers au cours de l’année 2020. Malheureusement la crise sanitaire de la Covid-19 a frappé la planète lors des six premiers mois de l’année, ce qui a considérablement compliqué la tenue de nos travaux. En juin dernier, alors que les deux «camps» s’opposaient toujours, c’est-à-dire les pays qui voulaient d’abord s’attaquer aux entreprises du numérique et les Etats-Unis qui ne voulaient pas franchir leur ligne rouge, Steven Mnuchin a envoyé un nouveau courrier demandant, cette fois-ci, une pause dans les négociations et expliquant qu’une solution serait impossible à trouver avant la tenue de l’élection présidentielle américaine. 

Aussi, malgré ces tensions, nous avons tenu à publier le 12 octobre dernier les éléments techniques de nos travaux sur les deux piliers afin de montrer que le travail avait été fait et qu’il ne restait plus qu’à parvenir à un accord politique. 

La réaction des Etats-Unis est-elle aussi une conséquence de l’instauration de taxes Gafa nationales ? 

Depuis l’époque où le G20 nous a demandé de travailler sur le sujet de la fiscalité internationale et face aux difficultés de parvenir à une solution multilatérale, certains pays ont effectivement eu l’ambition d’agir de façon unilatérale pour faire payer les entreprises du numérique. Mais, ils ont très vite compris qu’ils ne disposaient que de très peu de moyens pour faire payer l’impôt sur les sociétés à une entreprise étrangère. En effet, le droit d’imposer est régi par les conventions fiscales conclues de façon bilatérale entre deux pays. 

Or, les géants du numérique sont majoritairement américains et tous les Etats ont des conventions fiscales avec les Etats-Unis. Celles-ci ne prévoient la possibilité d’imposer une entreprise américaine que si elle dispose d’un établissement stable dans le pays. Par définition, une entreprise du numérique n’ayant pas d’établissement stable, la seule action que les pays peuvent mener est donc de taxer par le biais de la TVA (ce qui est permis depuis nos travaux de 2015). Toutefois, cette pratique présente un inconvénient important. Elle manque sa cible : c’est le consommateur qui paye et non le géant américain. 

Une solution alternative à celle de l’OCDE aurait pu être trouvée au niveau de l’Union européenne comme le souhaitait déjà à l’époque, par exemple, le ministre de l’Economie, des Finances et de la Relance français, Bruno Le Maire, mais il n’a pas été suivi dans cette démarche par les Allemands qui ont toujours souhaité voir les travaux de l’OCDE aboutir. 

Aussi, certains pays ont considéré qu’il ne leur restait plus qu’à instaurer une taxe sur le chiffre d’affaires, ce qui a été le cas de la France, du Royaume-Uni, de l’Espagne, de l’Italie, de la Hongrie mais aussi de la Turquie et de l’Inde. Mais cette solution a également des limites. D’abord, elle peut pénaliser les entreprises en démarrage ou peu profitables, en avalant leur marge. Ensuite, pour compenser cette taxe, les entreprises peuvent très bien décider d’en répercuter le coût sur le prix de leurs produits ou de leurs services, et donc sur les consommateurs. Surtout, ces initiatives nationales ont conduit à des menaces de sanctions commerciales de la part des Etats-Unis. 

Ces tensions ont des effets variés et parfois contradictoires sur la dynamique de nos travaux : elles peuvent miner la négociation mais aussi stimuler la recherche d’une solution pour précisément éviter une guerre commerciale. 

Le résultat de la prochaine élection américaine aura-t-il un impact sur la poursuite des travaux de l’OCDE ? 

Les Etats-Unis, et c’est une position bipartisane, veulent une solution multilatérale. C’est la position officielle et c’est ce qu’ils font, ils ne se sont jamais retirés des négociations même s’ils n’ont pas été un partenaire facile. Bien sûr, quelle que soit l’issue de l’élection présidentielle, le personnel des administrations changera et cela va forcément créer une nouvelle dynamique dans les négociations. Je ne crois pas d’ailleurs qu’une administration Biden chercherait à revenir à la position adoptée à l’époque par celle de Barack Obama. En effet, l’adoption de la réforme